Kostendelersnorm

Wat de kostendelersnorm is

De kostendelersnorm verlaagt de uitkering per persoon naarmate er meer volwassenen op hetzelfde adres wonen. De gedachte is dat wie een woning deelt, kosten deelt. De norm staat in artikel 22a van de Participatiewet en werkt door in de AIO (de aanvulling op een onvolledige AOW), de Anw, de IOAW en IOAZ en de Toeslagenwet.

Een alleenstaande krijgt 70 procent van het referentiebedrag, in januari 2026 EUR 1.401,50 netto per maand. Bij twee kostendelers wordt dat 50 procent per persoon, bij drie 43,33 procent, bij vier 40 procent en bij vijf 38 procent (Significant APE 2026, Tabel 2, p. 16).

• Twee kostendelers: EUR 400,43 per maand minder, EUR 4.805 per jaar.
• Drie kostendelers: EUR 533,97 per maand minder, EUR 6.408 per jaar.
• Vijf kostendelers: EUR 640,69 per maand minder, EUR 7.688 per jaar.

Niet als kostendeler tellen mee: jongeren tot 27 jaar, de partner in een gezamenlijke huishouding als er verder niemand in de woning woont, commerciele huurders en kostgangers met een zakelijk contract, en studenten met recht op studiefinanciering of een tegemoetkoming studiekosten. De leeftijdsgrens ging per 1 januari 2023 van 21 naar 27 jaar.

Wie het raakt

In januari 2026 gaat het om 42.697 huishoudens (Significant APE 2026, Tabel 4, p. 18):

• Algemene bijstand: 36.210 huishoudens, 10,5 procent van 343.950.
• AIO: 4.054 huishoudens, circa 7 procent.
• Anw: 2.083 huishoudens, circa 9 procent.
• IOAW en IOAZ: circa 350 huishoudens, circa 3 procent.
• Toeslagenwet: naar schatting van SZW nog eens circa 5.000 uitkeringsjaren.

Het aandeel daalt (in januari 2020 waren het er nog 44.420) terwijl het bijstandsbestand juist groeit: 413.000 personen tot de AOW-leeftijd aan het eind van het tweede kwartaal van 2026, twaalf kwartalen op rij hoger dan een jaar eerder, met de sterkste stijging onder jongeren (CBS, 28 augustus 2026). Een uitsplitsing naar kinderen, alleenstaande ouders, chronisch zieken, arbeidsbeperkten of regio bestaat niet. Dat is zelf een bevinding.

Wat het mensen kost, en wat het de schatkist oplevert

De norm verplaatst jaarlijks tussen EUR 205 en EUR 489 miljoen van deze huishoudens naar de schatkist. De bovenkant van die band is de officiele raming van wat afschaffing zou kosten: EUR 422 miljoen in 2029 en EUR 489 miljoen structureel. De onderkant is de optelsom van de normbedragen zelf. Dat verschil van ruim een factor twee is door de bron niet verklaard, en het is de belangrijkste openstaande vraag in dit dossier.

In een maatschappelijke kosten-batenanalyse heet dit een overdracht: wat de huishoudens verliezen, wint de schatkist. Per saldo is dat geen welvaartsverlies, en het telt dus niet mee in het saldo. Dat is geen oordeel over de rechtvaardigheid ervan, maar een rekenregel uit de Algemene leidraad voor MKBA van CPB en PBL. Wie een euro bij een huishouden op het sociaal minimum zwaarder laat wegen dan een euro elders (een verdelingsgewicht van 2,0), komt uit op een welvaartsverlies van EUR 455 miljoen per jaar.

Wat het de samenleving kost

Het deel dat wel echt welvaart kost, ramen wij op EUR 33 miljoen per jaar, met een bandbreedte van EUR 10 tot EUR 75 miljoen (prijspeil 2026). Over dertig jaar is dat een netto contante waarde van EUR 0,67 miljard, band EUR 0,21 tot EUR 1,51 miljard. Twee posten:

• Schulden en financiele kwetsbaarheid, EUR 26 miljoen per jaar (band 10 tot 52). Huishoudens die al op het sociaal minimum zitten, zakken daar door de norm onder. Wij nemen aan dat 2 tot 10 procent daardoor in problematische schulden raakt, tegen de maatschappelijke kosten van EUR 12.143 per huishouden per jaar uit het IBO Problematische Schulden. Dat aandeel is een eigen aanname zonder bron en is de zwakste schakel in de berekening.
• Vroegtijdige sterfte onder AIO-gerechtigden, EUR 7 miljoen per jaar (band 0 tot 23). Zie hieronder.

Daarnaast staan zeven posten op PM, omdat er geen cijfer voor is: uitvoeringskosten, maatschappelijke opvang, verlies van inschrijving in de basisregistratie, ontmoedigde mantelzorg, de bedoelde baten van de norm, het juridische risico, en het gezondheids- en schuldeneffect voor de 90 procent van de huishoudens waarvoor geen onderzoek bestaat. De EUR 33 miljoen is daarom een ondergrens van onbekende scherpte.

Wat er gemeten is: gezondheid en sterfte

Er is een causale meting, en die gaat over de AIO. Ernst-Jan de Bruijn, Heike Vethaak en Marike Knoef vergeleken in ESB (21 april 2026) 6.533 AIO-gerechtigden met kostendelers met 36.288 zonder, op CBS-microdata over 2011 tot 2021. Van die groep heeft 92 procent een migratieachtergrond, 60 procent is vrouw en de gemiddelde leeftijd is 73,5 jaar.

• Het persoonlijk jaarinkomen daalde met EUR 1.542, oftewel 13 procent, en dat hield minimaal zeven jaar aan.
• Het gebruik van medicijnen tegen hoog cholesterol steeg met 2,4 procentpunt en tegen hoge bloeddruk met 1,8 procentpunt.
• De sterftekans lag op langere termijn circa 1,5 procentpunt hoger, oftewel circa 8 procent over zeven jaar. De auteurs waarschuwen zelf dat de aannames van de sterftemodellen slecht toetsbaar zijn.
• Werken compenseerde vrijwel niets: plus 0,3 procentpunt werk en plus EUR 5,40 looninkomen per maand.
• Op de totale zorgkosten via de zorgverzekering was geen significant effect te zien.

Dit geldt voor 4.054 van de 42.697 huishoudens. Voor de andere 90 procent bestaat geen meting, en het effect doortrekken zou een verzonnen getal opleveren. Daarom staat die groep op PM.

Waarom de norm blijft staan

• De gehuwdennorm zit eraan vast. Versoepeling maakt de norm voor samenwonende niet-partners gunstiger dan de gehuwdennorm voor partners. SZW raamt het gelijktrekken daarvan op circa EUR 1 miljard per jaar voor de bijstand en circa EUR 15 miljard voor alle regelingen inclusief de AOW. Elke aanpassing trekt aan een draad die aan het hele stelsel vastzit.
• Maatwerk wordt niet gebruikt. Gemeenten hebben ruimte voor uitzonderingen maar benutten die weinig, uit vrees voor precedentwerking en misbruik. In de Toeslagenwet bestaat helemaal geen maatwerkbepaling.
• Het UWV kan niet handhaven. Er zijn geen authentieke bronnen over de samenstelling van een huishouden.
• Het doel is verschoven. De norm wordt sinds 2020 beoordeeld op de vraag of hij woningdelen belemmert. Op bestaanszekerheid van de betrokkenen is hij sinds de invoering in 2015 nooit geevalueerd.

Wat wij voorstellen

Niet: volledige afschaffing als woningmarktinstrument. De onderzoekers van de ministeries zelf rekenden voor dat afschaffing 3.900 tot 15.200 woningen vrijspeelt tegen EUR 422 tot 489 miljoen per jaar. Dat is EUR 32.000 tot EUR 125.000 per woning per jaar, meer dan de bouwkosten van een nieuwe woning. Wie de norm op die grond wil afschaffen, krijgt dat rapport tegengeworpen.

Wel: gerichte uitzonderingen. Voor mantelzorg, voor eerste- en tweedegraads familie en voor jongvolwassenen. Dat is de enige variant die de ministeries niet hebben doorgerekend. Onze eigen raming komt uit op circa EUR 25 miljoen per jaar, twintig keer minder dan afschaffing, voor de groep waar het maatschappelijk het meest knelt. Zie de MKBA van de gerichte uitzondering.

Daarnaast: een uitzondering voor de AIO, de enige maatregel met een causale onderbouwing, geraamd op circa EUR 26 miljoen per jaar. Een medebewonersnorm die de uitkering koppelt aan wat mensen werkelijk delen in plaats van aan een adres, in 2021 geraamd op EUR 75 miljoen en budgettair neutraal te maken. Een wettelijke hardheidsclausule die gemeenten tot maatwerk verplicht in plaats van het toe te staan. En een evaluatieverplichting op bestaanszekerheid.

Wat we nog niet weten

• Of het gemeten gezondheidseffect ook buiten de AIO-groep optreedt. Dit is het grootste gat: het raakt 90 procent van de getroffen huishoudens.
• Hoeveel huishoudens door de norm in problematische schulden raken. Nu een eigen aanname van 2 tot 10 procent.
• Waarom afschaffing EUR 489 miljoen kost terwijl de normbedragen op EUR 205 miljoen uitkomen.
• Hoeveel van de 42.697 huishoudens een mantelzorgrelatie betreft. Dat cijfer draagt het hele voorstel en wordt nergens geregistreerd.
• Wat de norm aan uitvoering kost.
• Of er al een mantelzorguitzondering bestaat. De rijksoverheid noemt er een voor wie tijdelijk inwoont om te verzorgen; het onderzoek van de ministeries behandelt een mantelzorguitzondering juist als nieuw. Dat moet worden uitgezocht.

De volledige doorrekening met alle bronnen, bandbreedtes en gaten staat in de referentieanalyse kostendelersnorm.