Kostendelersnorm: de huidige situatie als referentie

Analyse

Probleem

De kostendelersnorm verlaagt de uitkering per persoon naarmate er meer volwassenen op een adres wonen. In januari 2026 raakt de norm 42.697 huishoudens: 36.210 in de algemene bijstand (10,5 procent van 343.950), 4.054 in de AIO, 2.083 in de Anw en circa 350 in de IOAW en IOAZ, plus naar schatting 5.000 uitkeringsjaren in de Toeslagenwet (dp:1972, src:217, Tabel 4 p. 18). Het verschil met de alleenstaandennorm van 1.401,50 euro netto per maand loopt van 400,43 euro per maand bij twee kostendelers (4.805 euro per jaar) tot 640,69 euro bij vijf (7.688 euro per jaar). Deze huishoudens zitten al op het sociaal minimum; de norm duwt hen daaronder.

De norm verplaatst daarmee jaarlijks 205 tot 489 mln euro van deze huishoudens naar de schatkist (ae:124, dp:1973). Dat is herverdeling en in MKBA-termen geen welvaartsverlies. Het welvaartsverlies zit in wat er bovenop komt: schulden, gezondheidsschade, opvang. Dat deel ramen wij op -33 mln euro per jaar, band -10 tot -75 mln (ae:125 en ae:126), netto contante waarde over 30 jaar -0,67 mrd euro, band -0,21 tot -1,51 mrd.

Wie het raakt

De uitsplitsing is mager, en dat is zelf een bevinding. De best onderzochte groep zijn ouderen met een AIO-aanvulling op een onvolledige AOW: 92 procent met migratieachtergrond, 60 procent vrouw, gemiddelde leeftijd 73,5 jaar, gemiddelde uitkering circa 325 euro per maand (src:2235). Voor jongeren gold de norm tot 1 januari 2023 vanaf 21 jaar; sinds 2015 verlieten meer jongeren uit bijstandsgezinnen vanaf die leeftijd het ouderlijk huis en werden zij vaker uit de BRP uitgeschreven met bestemming onbekend (src:2236), wat Significant APE in 2026 bevestigt (src:217, p. 15). Naar kinderen, alleenstaande ouders, chronisch zieken, arbeidsbeperkten en regio is geen uitsplitsing beschikbaar; de enige die bestaat is die van januari 2020: van 44.420 huishoudens waren er 35.165 alleenstaand, 4.060 alleenstaande ouder en 5.180 gehuwd of samenwonend (src:2236).

Wat er causaal gemeten is

Een difference-in-differences op CBS-microdata 2011-2021 met 6.533 AIO-gerechtigden met kostendelers tegenover 36.288 zonder (src:2235) vindt: persoonlijk jaarinkomen min 1.542 euro (min 13 procent), minimaal zeven jaar aanhoudend (dp:1978); medicijngebruik voor hoog cholesterol plus 2,4 procentpunt en voor hypertensie plus 1,8 procentpunt in kwartaal 19 tot 28 (dp:1977); sterftekans circa plus 1,5 procentpunt op langere termijn en circa plus 8 procent over zeven jaar (dp:1976). Geen significant effect op diabetesmedicatie, stressgerelateerde medicatie of de totale zorgkosten via de Zvw; Wlz is niet gemeten. De auteurs waarschuwen expliciet dat de aannames van de sterftemodellen slecht toetsbaar zijn.

Dit geldt voor 4.054 van de 42.697 huishoudens. Voor de overige 90 procent bestaat geen meting, en doortrekken zou een verzonnen getal opleveren. Die groepen staan daarom als PM in de analyse. De gemonetariseerde referentieschade is dus een ondergrens van onbekende scherpte.

Wat de norm in stand houdt

(1) Artikel 22a Participatiewet koppelt de uitkeringshoogte aan het aantal volwassenen op een adres, ongeacht de reden van samenwonen en ongeacht het inkomen van de medebewoner. (2) Elke versoepeling maakt de norm voor samenwonende niet-partners gunstiger dan de gehuwdennorm voor partners; reparatie daarvan raamt SZW op circa 1 mld euro per jaar voor de bijstand en circa 15 mld euro voor alle regelingen inclusief de AOW (src:217, p. 10). Dat is de belangrijkste reden dat de norm blijft staan. (3) Gemeenten hebben ruimte voor maatwerk maar benutten die weinig uit vrees voor precedentwerking en misbruik; in de Toeslagenwet bestaat geen maatwerkbepaling (src:217, p. 25). (4) Het UWV kan geen variant handhaven bij gebrek aan authentieke bronnen over huishoudsamenstelling (src:2236). (5) De norm wordt sinds 2020 beoordeeld op de vraag of hij woningdelen belemmert; op bestaanszekerheid van de betrokkenen is hij sinds 2015 nooit geevalueerd.

Samenhang met andere analyses

Beleidsalternatief gerichte uitzondering: ana:30. Acute armoede-escalatie en de landelijke raming van financiele kwetsbaarheid: ana:4, waarvan ae:125 een deelverzameling is; niet bij elkaar optellen. Woningnood als verdelingsprobleem: ana:34, waarmee ae:135 overlapt. Toeslagenstelsel: ana:49. Het AOW-partnerbegrip werkt vergelijkbaar maar is een andere wet en hoort in een eigen analyse. De bijstand als geheel krijgt een aparte analyse: hoogte en toereikendheid van de bijstandsnorm, vermogenstoets, bijverdiengrenzen, boetes en terugvordering horen daar en niet hier.

Maatregelen in volgorde stoppen, bron, herstel, weerbaarheid

1. Stoppen. Volledige afschaffing kost 422 mln euro in 2029 en 489 mln structureel, plus een niet-geraamde reparatie van de gehuwdennorm. Als woningmarktinstrument is dat door de onderzoekers van de ministeries zelf afgewezen: 32.000 tot 125.000 euro per vrijgespeelde woning per jaar, meer dan de bouwkosten van een nieuwe woning (src:217, p. 11). Als bestaanszekerheidsmaatregel is het nooit beoordeeld.

2. De bron aanpakken. Een gerichte uitzondering voor mantelzorg, eerste- en tweedegraads familie en personen tot 30 jaar, variant 4 van src:217 en de enige die niet is doorgerekend; eigen raming circa 25 mln euro per jaar (ana:30), twintig keer minder dan afschaffing. Het uitvoeringsbezwaar bij mantelzorg is oplosbaar door aan te sluiten bij een bestaande Wmo-mantelzorgindicatie. Verder naar de oorzaak: een medebewonersnorm, in 2021 geraamd op 75 mln euro en budgettair neutraal te maken met een circa 10 procent lagere hoofdbewonersnorm (src:2236), koppelt de uitkering aan wat mensen werkelijk delen in plaats van aan een adres.

3. Herstel. Een uitzondering voor de AIO, door de onderzoekers zelf voorgesteld mede omdat de norm voor de AOW nooit is ingevoerd. Kosten in de orde van 26 mln euro per jaar (src:2236, variant 5, AIO-deel). De goedkoopste herstelmaatregel in het dossier en de enige met een causale onderbouwing.

4. Weerbaarheid. Een wettelijke hardheidsclausule die gemeenten tot maatwerk verplicht in plaats van het toe te staan; een maatwerkbepaling in de Toeslagenwet, die daar nu volledig ontbreekt; en een evaluatieverplichting op bestaanszekerheid.

Maatschappelijke kosten (referentieschade, concept)

Gemonetariseerd: ae:125 extra financiele kwetsbaarheid en schulden -10,4 / -25,9 / -51,9 mln euro per jaar, en ae:126 vroegtijdige sterfte onder AIO-gerechtigden 0 / -7,2 / -23,3 mln euro per jaar. Samen -10,4 / -33,1 / -75,2 mln euro per jaar, prijspeil 2026. De overdracht van 422 mln euro (ae:124) telt hier niet in mee: herverdeling is geen welvaartsverlies volgens de Algemene leidraad voor MKBA (src:33). Wordt op die overdracht een verdelingsgewicht van 2,0 gelegd, zoals het platform elders doet, dan komt het saldo uit op -455 mln euro per jaar en de netto contante waarde op -9,2 mrd euro. Dat scenario hoort altijd naast de basisvariant te worden getoond, nooit in plaats daarvan. Discontovoet getrapt 2,8 procent tot en met jaar 35 en 1,8 procent daarna (src:33), horizon 30 jaar, annuiteitfactor 20,12.

Gaten

G1: geen causale meting buiten de AIO-groep, waardoor 90 procent van de getroffen huishoudens als PM staat. G9: het aandeel huishoudens dat door de norm in problematische schulden raakt (2 / 5 / 10 procent) is een eigen aanname zonder bron en is de gevoeligste parameter. G8: het verschil tussen de officiele raming van 489 mln euro en de optelsom van de normbedragen van 205 mln euro is een factor twee en niet verklaard. G3: aantal mantelzorgrelaties binnen de doelgroep onbekend. G2: uitvoeringskosten specifiek voor de norm onbekend. G5: geen uitsplitsing naar kinderen, alleenstaande ouders, chronisch zieken en regio. G4: geen toerekening van opvanginstroom. G6: geen meting van BRP-uitschrijvingen na 2023. G7: schaalvoordelen en activerende werking niet gekwantificeerd. G11: Nibud, CPB, Algemene Rekenkamer, Kinderombudsman, UWV en VNG niet rechtstreeks geraadpleegd. G12: de volledige tekst van artikel 22a Participatiewet en de hoofdstukken 5 tot 9 van src:217 zijn niet uitgelezen.

Tegenstrijdigheden

T1: het aantal AIO-gerechtigden is 56.149 volgens src:217 (Tabel 4) en ruim 75.000 volgens de infographic bij src:2235; mogelijk personen tegenover uitkeringen, maar dat staat nergens. T2: src:217 noemt op p. 16 een netto sociaal minimum van 2.294,40 euro per maand waarvan een alleenstaande 70 procent krijgt, namelijk 1.401,50 euro; die twee getallen sluiten niet op elkaar aan, want 70 procent van 2.294,40 is 1.606,08. Wij rekenen met de impliciete grondslag van 2.002,14 euro, die aansluit op het normbedrag en op kengetal 6. T3: src:2237 vermeldt een uitzondering voor wie tijdelijk inwoont om te verzorgen, terwijl src:217 een mantelzorguitzondering juist als nieuwe variant behandelt; vermoedelijk het verschil tussen tijdelijk verblijf en hoofdverblijf, maar niet vastgesteld. T4: zie G8.